PANORAMA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA: ENTRE A BUROCRACIA E O GERENCIALISMO

MAGALHÃES, Antonio Carlos Tomás Fialho. Uberaba: Oficina de Ensino e Projetos Educacionais, Fevereiro, 2007.

Nos últimos anos foi argumentado o que o governo deveria fazer para melhorar os serviços públicos, chegando atualmente a uma nova pergunta que é de que maneira o governo deveria atuar para reformular os serviços públicos e torná-los alvo da excelência e da produtividade.

À medida que a economia cresce fica claro que a qualidade passa a ser a linguagem internacional de negócios e de pretensão dos órgãos públicos. Melhor qualidade dos serviços públicos, na atualidade, significa um aumento de produtividade e eficácia e não é simplesmente eliminar o que é burocrático e inflexível. Os gestores públicos de hoje expressam seus desejos de qualidade aos colaboradores, compreendendo que esta é essencialmente perfeição, o que decorre do fato de que o cidadão está cada vez mais exigente.

Outro aspecto que confirma a procura pela qualidade é que os usuários do serviço público desejam um atendimento ágil e cada vez mais diferenciado, exigindo atuações que tenham uma finalidade de uso específico e eficaz, sem rodeios e morosidades. Essa demanda, isto é, a satisfação completa dos usuários refere-se a uma mudança drástica do ponto de vista econômico e social refletindo na questão administrativa. Há uma tendência de que as empresas e instituições públicas, que buscam qualidade e excelência, tenham que oferecer ao usuário atendimento cada vez mais ágeis, no qual há a preocupação, ainda, com a qualidade da organização e da cultura.

Com base nesses pressupostos as esferas públicas brasileiras começam a utilizar técnicas voltadas para a qualidade dos serviços e que ao mesmo tempo promovessem a excelência, eliminando a idéia de que o serviço público sem qualidade e de difícil acesso. Utilizam para isso, as técnicas da gestão participativa e estratégica para otimizar os processos que são de grande importância na execução dos programas de governo para viabilizar a Reforma do Estado. Com isso buscam, também, a gestão de qualidade, visando a obter melhores resultados, e assim alcançar a tão almejada publicidade positiva em relação aos serviços prestados pela administração pública.

O emprego de métodos e concepções da gestão estratégica que aborda o controle dos processos e serviços em nível tático e operacional permite o estudo e a avaliação do efeito conjunto das diversas causas que possam compor um Estado Burocrático na tentativa de reduzir e até mesmo eliminar sua efetividade. Esse problema nos modelos tradicionais que ainda estão impregnados no cenário público de administração é medido em relação ao resultado para o qual foi estabelecida a meta de melhoria.

Essas estratégias que são chamadas no Brasil de Gerencialismo, ferramentas que colaboram, ainda, na identificação das principais causas sobre as quais se deve atuar para se erradicar as ações burocráticas irão esbarrar na dicotomia entre política e administração. Por meio do emprego das técnicas da administração e gestão estratégica, essas ações tendem a ser realizadas com o mínimo de tempo e custos, trazendo grandes benefícios para o setor público que é a erradicação da morosidade.

Uma das técnicas de otimização de processos, com a descentralização do poder, que se mostra especialmente adequada quando é necessário projetar metas ou fazer modificações substanciais nos modelos de gestão pública existentes, para que os objetivos sejam alcançados.

Neste capítulo procuramos apresentar os conceitos e a importância da modernização da burocracia, bem com da instituição do gerencialismo no controle da qualidade de processos e produtividade nos serviços públicos, bem como observar que essas questões de tradicionalismo estão arraigadas nas formas como eram conduzidas as questões administrativas nos governos da década de 90 anteriores à Reforma proposta pelo Governo Fernando Henrique. Nessa perspectiva, procura-se analisar tal reforma em uma abordagem analítico-crítica, ao se refletir sobre os fatos e suas conseqüências na compreensão entre o burocrático e as pretensões do gerencialismo nas esferas políticas e administrativas públicas brasileiras.

No gerencialismo como se poderá ver, o ciclo dos processos e serviços estão desvinculados do controle burocrático, apresentando um caminho para que as metas estabelecidas possam ser alcançadas. Na utilização da gestão estratégica, que são instituídas pelo gerencialismo nas instancias públicas, pode ser necessário empregar várias ferramentas para se chegar à tão sonhada excelência, muito além da mera privatização ou enxugamento.

No gerencialismo para a qualidade, o planejamento de melhorias consiste no estabelecimento de objetivos sobre os fins da administração pública, para que se estabeleçam os meios e modos de se chegar à tão sonhada eficiência e eficácia em todas as instâncias da administração pública: federal, estadual e municipal. Considera-se, portanto, um trabalho gradativo, sustentada na formação e motivação de cada gestor e servidor, frente ao planejamento de novas ações e novos modelos de gestão.

A Questão da Burocracia na Administração Pública Brasileira

Existe atualmente correntes na área da gestão pública que procura aliar política e administração estratégica, fundamentando-se nos ideais de governo eficiente, que tem sido o pivô central dos estudos contemporâneos que envolve questões burocráticas e agilidade dos órgãos estatais. Esses estudos tem se norteado ainda em função do ato de governar, em que se analisa criticamente as questões da burocracia, pelo viés da administração pública vinculada à gestão estratégica. Nesse cenário, acredita -se que as novas tipologias de gestão pública recomendado pela administração e planejamento estratégico representem um rompimento com a política, prevalecendo as questões de enxugamento da maquina administrativa do governo.

Existem autores que questionam a eficiência e eficácia da gestão estratégica em órgão da administração pública, mais especificamente para o cenário brasileiro, em relação aos saberes academicamente construídos na área da gestão pública, que busca associar a estratégias e questões políticas que envolvem a condução do Estado. Porém, a separação entre política e administração pública parece ser uma característica marcante da gestão dos negócios do governo brasileiro, em que há uma permuta entre administração do patrimônio e administração burocrática. Obviamente que esse modelo de gestão tem abordado os rompimentos entre uma e outra interface, além das disparidades que há entre o político e o administrativo na esfera pública, na busca de implantar um enfoque burocrático, até mesmo inflexível na gestão de órgãos públicos.

Vale ressaltar que a burocracia sustentada na administração hierarquizada da coisa pública vem sendo implementada dentro de parâmetros regidos pela autonomia individualizada em detrimento de uma atuação participativa que a gestão estratégica proclama. Isso porque problemática da centralização administrativa tem sido a tônica do Estado Brasileiro que busca na burocracia sua fundamentação para controlar os servidores, sob a égide supervisão para conservar a moralidade da administração pública, evitando corrupções no interior da maquina administrativa.

Quando se analisa a modernidade da gestão pública no Brasil, esta apresenta uma separação a política e as esferas administrativas, ou seja, uma dicotomia necessária entre burocracia e gestão participativa. Na realidade procura instituir uma burocracia disfarçada em organização fiscalizada, para justificar as ações e intervenções dos administradores nos órgãos públicos, distanciando-se dos poderes democráticos e principalmente do que venha a ser estratégico na administração. Estratégico no sentido de propor uma diretriz á organização, bem como de todos os seus componentes, selecionando atividades necessárias e abolindo o que não é necessário, promovendo por conseqüência o enxugamento do corpo funcional.

Ainda no que se refere ao processo de modernização da administração pública no Brasil, não houve grandes avanços em virtude das crises políticas que afetaram a gestão em virtude do que foi divulgado com relação às corrupções. Esse fato tem corroborado uma administração apoiada na rotina e na regulamentação das atividades de cada servidor, para maior controle e maior redução quanto o gerenciamento participativo da coisa pública. No entanto, com a reeleição presidencial, tem-se a possibilidade de caminhar pelo viés da administração democrática e, portanto, coletiva em que todos os agentes colaborem para melhor atuar na condução dos interesses públicos. Contudo, há um grande desafio em unir a política e a administração e administrar pelos interesses comuns, respaldado no estratégico e tático. Tático implicando alternativas de realização da missão dos órgãos públicos, durante a qual os resultados são alvos que oportunizam a satisfação e confiança da sociedade, em perceber que há uma administração competente e fidedigna aos preceitos da ética.

Mesmo com os estudos avançados sobre planejamento e administração estratégica nas universidades brasileiras que vem propondo soluções científicas e imparciais às questões de eficiência e governabilidade, há um distanciamento entre o que se há de mais avançado na gestão tática em detrimento do tradicional burocrático, que ainda impera no interior dos órgãos públicos. Na verdade, esses mesmos estudos indicam que existem uma gama de estudos sobre políticas públicas de outras nações voltadas para a eficácia e planejamento tático nos assuntos do Estado, que não se justifica o Brasil, ainda continuar com um modelo controlador e não participativo do servidor público que obedece a sólidas hierarquias.

No modo de ver da atual administração pública, essas hierarquias fossem sinônimas de fruição e bom andamento dos serviços públicos. Cabe dizer que modificar toda uma estrutura, sem a integração das esferas federal, estadual e municipal é algo complexo e requer estudos e avaliações de cada setor e cada órgão, um fenômeno moroso, contraditório no que diz respeito ao estratégico e tático. Esse modelo tradicional e hierárquico tem sido constantes objetos de debates e críticas pelos estudiosos da administração empreendedora e liberal. Porém esses estudos críticos não propõe desprezar o que já existe em torno de administração, mas uma transformação gradativa do burocrático para o estratégico e participativo (democrático).

Quando se propõe analisar a burocracia infiltrada na administração, indaga-se sobre a questão do custo/benefício para implementar um modelo de gestão entre o burocrático e o estratégico para se modificar toda estrutura pesada e morosa. Por outro lado, os parâmetros adotados pela administração pública brasileira caminha em sentido contrário centralizada na tradição sem a análise da necessidade e prioridade dos cargos existentes no cenário da administração pública brasileira. Busca-se, todavia, uma administração fluente centrada na racionalidade e no contingente mínimo sob o controle do mercado profissional e do social-econômico: uma administração tática e estratégica, portanto liberal.

Esse modelo liberal aplicado às organizações públicas sustenta-se na viabilidade de integrar o político (participativo), adequando aos avanços que foram obtidas com os estudos da área da gestão por planejamento tático vinculado ao operacional. Ao se pensar no operacional, busca um gerenciamento pautado nas ações cotidianas e rotineiras, por meio de cronogramas específicos e alvos mensuráveis, ou seja, agrega, portanto, aquilo que a burocracia oferece com resultado programado, sem ser moroso ou hierarquizado. Dito de outra forma, uma estrutura administrativa e sua conformidade legal, adequada aos interesses da sociedade e do Estado, apoiando-se nos conceitos e críticas advindas de várias esferas na busca de regulação e otimização dos serviços, reduzindo a burocracia tradicional. Nesse sentido, a gestão estratégica oportuniza o encontro entre a política e os anseios sociais de vislumbrar serviços públicos que atenta com qualidade, transparência e agilidade.

Nesse modelo de gestão participativa e tático, as organizações públicas estão voltadas para a valorização dos serviços e do marketing que se faz em torno da atratividade e na potencialidade de ter uma atuação cada vez melhor, sendo constantemente avaliada. Tal avaliação se encontra arraigada no desempenho das instancias públicas, como instrumento para implementar a melhora em busca da produtividade e da qualidade dos serviços oferecidos e necessários à sociedade.

Diante do que foi exposto pode-se inferir que a gestão estratégica aplicada aos órgãos públicos tem amparo na possibilidade de modernizar a burocracia e não descartá-la automaticamente. Nesse contexto a qualidade e produtividade almejadas irão ser alcançadas mediante o estudo de cada repartição cujas particularidades burocráticas devem ser igualmente valorizadas antes de se implementar a modernização. Esse fato leva-se a pensar que os níveis federais, estaduais e municipais possuem diretrizes diferenciadas e estrutura própria o que leva-nos a concluir que não se possa implementar uma gestão única para todos. Isso porque dada à particularidade de cada sistema burocrático a estratégia deve ser diferenciada para não se esbarrar novamente na inflexibilidade da burocracia existente.

No que se refere aos serviços públicos brasileiros, a modernidade administrativa e o diálogo instituindo uma avaliação para a melhoria são condição para a excelência do gerenciamento de pessoas, de recursos, de processos produtivos e de atendimento. Esse diálogo se apóia no enfrentamento de desafios que há muito estão arraigados na administração pública, sendo o principal deles a resistência às inovações e mudanças. Entretanto, uma administração de conflitos será necessária no momento de modernização da burocracia, conhecendo-a em seus objetivos e diferenças, para propor uma gestão que procura minimizar as diferenças entre o político e o administrável.

Ao se pensar na gestão da resistência e conflitos, deve-se destacar o perfil controlador das esferas parlamentares inflexíveis e ortodoxas que reduz as chances de interação com as lideranças liberais e favoráveis a mudanças. Pode-se dizer que existe, até então, uma lacuna entre o representativo político e as estratégias de modernização propostas por alianças liberais dentro dos sistemas burocráticos da administração pública que é minoria e que não tem poder de decisão. Essa lacuna pode afetar a efetividade do processo de modernização da burocracia diante dos interesses reais dos cidadãos brasileiros que utilizam os serviços e sofrem com a morosidade do aparelho burocrático.

Vale destacar que existe uma necessidade de se romper com antigos paradigmas e propor novos parâmetros no gerenciamento público, resultante das novas idéias de gestão planejada estrategicamente, em função da ineficiência burocrática da governança brasileira contemporânea. Quanto a isso Gabardo (2002) argumenta que há uma presença crescente do pensamento gerencial no universo dos serviços públicos estreitamente associado à crítica feita ao modelo burocrático por vários auditores, políticos, empresários. Esses indivíduos tem procurado por uma postura contrária ao que existe na contemporaneidade, ou seja, por uma política que institua a flexibilidade, o dinamismo e a inovação estratégica, tática e operacional.

Dasso Junior (2002) afirma que tal administração recai “sobre a necessidade de dotar a administração pública de uma lógica construída a partir de mecanismos e incentivos capazes de produzir eficiência, efetividade, e qualidade na provisão dos serviços públicos.” Sendo assim, as novas diretrizes exigem uma lógica pós-burocrática, com a qual reduz-se a centralidade da gestão, associando democracia e participação dos servidores nas decisões gerenciais públicas.

A esse respeito, gostaríamos de trazer a posição de Pereira (1998) que indica que: “uma das principais reformas às quais se dedica o Governo Fernando Henrique Cardoso é a reforma da administração pública, embora não estivesse entre os temas da campanha eleitoral de 1994.” Por outro lado, esse estudioso da administração pública brasileira comenta que no Governo Fernando Henrique, avançando modestamente na desburocratização do Estado, criou um novo ministério intitulado Administração Federal e Reforma do Estado, que pouco modificou a estrutura ineficiente do Estado, limitando-se quase sempre a enxugamentos e privatizações. Criticando essa postura, propor a reforma do Estado, procurava-se administrar as prioridades da época de seu governo que fora reformar ou reconstituir o Estado em uma estrutura mais flexível e menos morosa.

Referências

CAPELLA, Ana C. N. Patrimonialismo, burocracia e gerencialismo. Rio de Janeiro: Autônoma, 1998.

GABARDO, E. Princípio Constitucional da Eficiência Administrativa. São Paulo: Dialética, 2002.

HARGER, Marcelo. Reflexões Iniciais sobre o Princípio da Eficiência, Boletim de Direito Administrativo, Dez. 1999.

MORAES, Alexandre de: Direito Constitucional. 6ª ed. São Paulo, Atlas, 1999.

NÓBREGA, Airton R. O Principio Constitucional da Eficiência. Rio de Janeiro: Escola Brasileira de Administração Pública da FGV, 2002.

SANTOS, Alba C. M. A Administração Pública Gerencial. Porto Alegre: Fpa, 2003