ENSINO SUPERIOR NO BRASIL: REFORMAS E CONTRA-REFORMAS

MAGALHÃES, Antonio Carlos Tomás Fialho. Uberaba: Oficina de Ensino e Projetos Educacionais, Fevereiro, 2007.

Introdução

Nos últimos anos, uma polêmica tem rondado as universidades brasileiras, bem como suas políticas públicas: reformar-se ou seguir o que determina a mercantilização do conhecimento disfarçada em globalização, em que o Estado se limita a avaliar as instituições, reduzindo eu papel a mero patrocinador e mantenedor da educação superior. Sabe-se que o papel do Ensino Superior no Brasil, ao ser retirado como privilégio das elites, sinônimo, portanto, de status social, entrou em crise e o que era garantia de sucesso profissional, passou a ser luta para inserção no mercado de trabalho. Atualmente o que se busca é a qualidade entre as instituições, sem com isso incorrer em competição, mas sim na formação de parcerias entre a sociedade, a iniciativa privada, os órgãos reguladores do MEC e agências de fomento à pesquisa.

Nessa perspectiva, pode-se dizer que as universidades brasileiras se situam entre as raras instituições seculares da sociedade atual que mantém sua importância no cenário da formação profissional, porque teria adotado, ou se lhe teria imposto, desde suas origens a condição da reforma permanente, o que implicaria avaliação institucional permanente. Na história, as reformas foram recorrentes, a fim de se atualizarem ou ajustarem aos novos tempos, uma vez que as grandes mudanças econômicas, políticas e culturais impõe a seus gestores/reitores uma revisão permanente de suas posturas, fazendo com que reavaliem o papel social institucional periodicamente.

No presente capítulo, iremos perceber como tem sido os mecanismos de ajustamento e atualização do Ensino Superior no Brasil, e sem querermos ser exaustivos, iremos traçar uma trajetória histórica da década de 60 até os dias de hoje, em face dos movimentos culturais e das reformas impostas pela Lei Universitária 5.540 promulgada no governo militar. Isso porque, houve grandes modificações em relação ao tratamento dado às ciências e seu domínio, pois o que era garantia de ascensão social aos diplomados em uma universidade, na sociedade contemporânea é objeto de questionamento, com a concepção de que a formação é continuada e permanente.

1. As Reformas do Ensino Superior no Governo Militar de 1960/70

No cenário histórico brasileiro, em todas as épocas, mais especificamente a partir do século XIX, quando se institui o ensino superior no Brasil com a vinda da família real (CURY, 2004), as universidades têm reagido ou obedecido às urgências e prioridades de seu tempo histórico, a fim de responder às demandas do desenvolvimento científico culturalmente construído.

Nesse contexto, Genro (2005) atenta para o fato de que “a evolução do ensino superior na América Latina, a partir da segunda metade do século XX, foi marcada por um duplo processo: a massificação e a privatização.” O então Ministro da Educação comenta que houve um grande aumento ao acesso de alunos no ensino superior nos últimos anos, lembrando que até a década de 1960 esse mesmo acesso era quase que ocupado pelas classes dominantes, em virtude do caráter elitista das universidade e faculdades daquela época.

Sguissardi (2004) corrobora esses dados oferecidos pelo Ministro da Educação e aponta que “no caso do Brasil – constituição da universidade em tempos tão recentes – a reforma de 1968 seguiu os impulsos do movimento conservador e cientificista dos governos militar-autoritários.” Entretanto, essas reformas possuem características do Estado do Bem-Estar e do Estado Desenvolvimentista – que entra em crise na década de 1960 – na tentativa de trazer esses modelos econômico-sociais para o interior das instituições de ensino superior, sustentadas no assistencialismo aos menos favorecidos. Essa postura, no entanto, muito pouco fez para lhes assegurar o acesso às universidades (inclusive federais) que mais uma vez ficou relegado às elites brasileiras.

Ainda no que se refere ao ensino superior no Brasil nos anos 1960, é importante destacar as reflexões de Castanho (2000, p. 34):

È relevante que se retenha, para fins deste estudo, que o modelo de que aqui se cuida é o que predomina nas universidades ocidentais, mesmo no Brasil, na segunda metade do século XX. Importante também lembrar que mesmo considerando o Estado como o agente fundamental da educação superior, e nesse sentido com marcada posição publicista e não privatista, nem por isso aceita o poder do Estado ingerindo na universidade, que faz questão de afirmar sua autonomia em face do estabelecimento governativo.

Com isso queremos refletir, que embora tenha se procurado mascarar a autonomia das universidades brasileiras no governo militar, é marcante o poder de decisão do Estado sobre as questões de ordem e as repressões feitas na década de 60 e início da década de 70. Mesmo com os movimentos sociais daquela época, encabeçados por intelectuais como Paulo Freire, Ferreira Goulart, Raul Bopp, entre outros, o conhecimento veiculado nas universidades tinha marcas das repressões militares.

Quanto aos reflexos políticos da década de 60/70, Sobrinho (2004) salienta que “nem sempre foram os resultados da avaliação que prevaleceram nas tomadas de decisão dos governos. Muitas vezes as políticas governamentais organizaram as avaliações, não o inverso. Isso cria uma grande contradição.” Desse modo, naquela época não havia concordância entre o social e o estatal, já que este impunha as regras sobre a sociedade e os órgãos da gestão pública exigiam que os resultados das avaliações se apresentassem de forma objetiva e até mesmo inquestionável. Uma verdadeira ditadura política e educacional.

Nesse panorama, Pinto (2004) reflete: “o que os dados apresentados mostram, muito embora na década de 1960 a política do governo federal para o setor tem sido a ampliação de vagas via privatização, é que a Taxa de Escolarização Bruta na Educação Superior do país ainda é uma das mais baixas da América Latina.” Sendo assim, pode-se notar, mais uma vez, que naquela época, os resultados apontam para um perfil elitizado, em especial nas universidades federais (mais concorridas) e, sobretudo, nas instituições privadas (financeiramente voltada para alto poder aquisitivo), nas quais foi reduzida a presença das massas e dos afro-brasileiros.

Promulga-se a lei 5.540 de 1968 e a década de 1970 se abre sob a égide de uma nova política educacional, porém a ideologia militar continua prevalecendo e impondo o autoritarismo nas universidades brasileiras. Com a nova lei, a partir da década de 1970, segundo Trindade (2004), as universidades brasileiras ganhariam a autonomia didático-científica, bem como disciplinar, financeira e administrativa. As concepções voltadas para o Estado de Desenvolvimento vão se diluindo gradativamente em detrimento de uma visão basicamente mercantil nas ações acadêmicas. Em outras palavras, as universidades se voltam para o mercado de trabalho, na tentativa de atender as demandas técnico-científicas, que não sofreram grandes avanços na década anterior.

Retomando os estudos de Tarso Genro (2005), em relação aos anos 1970, o então ministro afirma que “pode-se creditar um processo de modernização universitária que associou, no sistema público o desenvolvimento da pós-graduação e da pesquisa em escala nacional, com processos de financiamento estáveis, profissionalizando e qualificando o corpo docente.” Vale dizer que a expansão de universidades privadas entre 1970-79, foi a maior ocorrida em todos os tempos, sendo superada a partir de 1995. Todavia, em relação à estrutura acadêmica, houve uma dissociação entre a pós-graduação e a pesquisa do ensino de graduação, transformando as instituições universitárias, sobretudo as públicas, em pesadas burocracias.

Castanho (2000, p. 35) acrescenta, em relação a essa dissociação, o seguinte: “a produção de conhecimentos pela pesquisa exige a concorrência de diversos saberes, de diversos olhares sobre a realidade, que somente podem ocorrer em uma instituição multidisciplinar.” Nessa época, não havia uma instituição que trabalhasse nessa visão, pois ainda se voltavam para o ensino fragmentado entre a investigação e a extensão.

Finalizando as reflexões sobre a década de 70, gostaríamos ainda de dialogar com Sobrinho (2004) quando admite que a avaliação das universidades estava entre o subjetivismo e a objetividade que se confrontavam, em virtude de operações de juízos de valor e não voltadas para a melhoria da qualidade como deveria ser. Isso porque a sociedade brasileira passava por grande aceleração desenvolvimentista, em que a qualidade de ensino universitário, paradoxalmente contentava-se apenas com uma avaliação voltada para verificações, constatações e medidas interventoras do Estado. Esse cenário irá exigir uma mudança de postura, quando o país começa a caminhar para a abertura política que irá culminar na década de 1980.

2. As Reformas Universitárias na Abertura Política nos Anos 1980

Iniciam-se os anos 1980, com a sociedade brasileira em pleno processo de redemocratização, por um lado, e a crise do endividamento externo ampliado pela administração inoperante da gestão militar, por outro. Logo no inicio da década, o Banco Mundial inicia uma severa luta a favor dos Bancos Internacionais de Desenvolvimento que injetaram altos valores na economia brasileira durante o militarismo. Nesse cenário conturbado, as universidades privadas começam a se expandir por todo Brasil, constituindo-se como verdadeiros mercados educacionais, sem, no entanto, estarem vinculadas à avaliação da qualidade de ensino.

Segundo Gerno (2005): “O número de instituições privadas fundadas é quatro vezes superior ao das públicas: 232 instituições privadas para somente 51 públicas. Nessa expansão, houve um salto de 164 instituições, em 1960, para um número superior a mais de 6.500 em trinta anos.” Diante desse quadro, pode-se analisar que o papel das universidades está longe do comprometimento com a situação social e econômica do país, pois a falta de avaliação por parte das secretarias do MEC, que se limitavam a autorizar e reconhecer cursos, em nada contribuiu para o engajamento dessas instituições de ensino superior para o desenvolvimento da nação.

Da mesma forma, o Banco Mundial inicia uma série de intervenções em relação à Educação Brasileira, impondo políticas educacionais para que o país mantivesse financiamentos junto aos bancos credores. Em critica às políticas interventoras do Banco Mundial, Moreno (2002) esclarece que:

A redefinição da função do Estado no Brasil, por meio da adoção das diretrizes do Banco Mundial, efetiva-se na medida em que os empréstimos estão condicionados à adoção pelo país tomador das diretrizes dos organismos. Sendo o MEC o equivalente a uma subseção do banco, a convergência é completa.

O que se tem, nessa década, é uma sintonia com as políticas do Banco Mundial, sem contribuir para a implementação das políticas públicas (voltadas para os avanços tecnológicos) e sem tampouco articular-se com a sociedade. Com a qualidade educacional sem um órgão que a avaliasse, o Ensino Superior da época se limitava à formação técnico-científica dos acadêmicos, ficando as pesquisas relegadas às universidades de renome que ainda conseguiam financiamento para este fim, em face dos projetos de alto gabarito que apresentavam às agências de fomento. Essa postura frente às instituições universitárias acabou por contribuir para o desnivelamento regional, pois as pesquisas se concentraram no eixo Rio, São Paulo, Campinas e nas universidades da Região Sul do País, salvo algumas exceções como as federais localizadas em Brasília e Belo Horizonte.

Em relação às essas instituições privilegiadas, Castanho (2000) expõe que “numa tal universidade faz-se a crítica do conhecimento existente, produz-se conhecimento, pesquisa-se a realidade e volta-se para o equacionamento e a solução de seus problemas.” No entanto, vale lembrar que essas instituições estão localizadas justamente onde o desenvolvimento social é mais apurado – regiões sudeste e sul do país – restando às outras faculdades senão as soluções de emergências para assegurar ao aluno uma formação em curso superior.

Corbucci (2004) critica esta situação dizendo que “referente à ciência e tecnologia, reconhecia-se que o Brasil se encontrava em posição inteiramente desfavorável nessa área, comparativamente com outras regiões.” Essa situação evidencia os efeitos da recessão econômica nos cursos de graduação, pois as fontes de financiamento mais importantes mostraram-se insuficientes para assegurar a expansão do sistema.

Em meio à década de 1980, mais precisamente em 1988, promulga-se a nova Constituição Federal brasileira. Segundo Cury (2004): “a constituição Federal de 1988 privilegia a figura universidade por meio de um artigo próprio, o 207. Ao tratar a definição de universidade não pede que se isole na graduação ou que a pesquisa seja propriedade privada da pós-graduação”, como acontecera em 1970. Nesse novo contexto, a pesquisa, o ensino e a extensão configuram como elementos que dialogam entre si formando um todo holístico permanente. Inicia-se uma grande busca pelo processo qualitativo em relação ao ensino universitário, em que o discente passa a ser considerado como pesquisador. As instituições de ensino superior estavam procuram a formação de futuros profissionais comprometidos com as questões sociais emergentes, para atuar diretamente na sociedade, considerando a formação em serviço e permanente.

Passando a analisar os fatos ocorridos nos anos 1980, pode-se destacar inicialmente que as políticas públicas, sob influência do Banco Mundial, apontavam, no inicio da década, para uma redução econômica quanto aos financiamentos à pesquisa, às ciências e tecnologias, ficando sob privilégios de pouquíssimas universidades que a muito custo conseguiram financiamento para projetos de pesquisa. Contudo, com a promulgação da nova Carta Magna (BRASIL, 1988), o papel da universidade é redefinido, sendo que esta passa a ter uma atuação preponderante na união entre pesquisa, docência e formação profissional. Nessa nova universidade, há propostas para atuar no social, procurando soluções conjuntas na solução dos problemas sócio-econômicos. Faltava então criar mecanismos para o acesso de todos os brasileiros, erradicando o caráter elitista das universidades brasileiras, que irá se efetivar no final dos anos 90 e mais especificamente em 2001, com novas diretrizes do MEC para o Ensino Superior que será analisado no próximo item.

3. Reforma Universitária e Qualidade de Ensino: analisando a contemporaneidade

Compreende-se por contemporaneidade, para efeitos desta pesquisa, os fatos históricos ligados à década de 1990 estendendo-se até os dias de hoje, salientando que nesse período, as ciências (seu discurso e instrumentalização) e a ideologia historicamente construídas nas décadas passadas se interpenetram. Nessa perspectiva, esse mesmo discurso juntamente com a ideologia nele contido irá influenciar e perpassar o Ensino Superior, unindo conhecimento, pesquisa e sociedade.

Esses aspectos, além de influenciar a questão da produção do conhecimento acadêmico e sua aplicabilidade socioeconômica e técnico-científica, voltam-se para as questões éticas. Isso porque o poder e o mercado não podem intervir na qualidade das instituições de ensino superior, salvo para melhorá-las, não para determinar as concepções de educação.

Segundo Genro (2005) “essa é uma questão que está, hoje, no centro da disputa entre as concepções de autonomia universitária. Todos esses fatores estão alterando a identidade própria da educação superior e sua especificidade de instituição social.” Nesse sentido, a ética e a autonomia devem estar presentes tanto nas instituições públicas, quanto privadas, e as pesquisas desenvolvidas tanto em uma quanto em outra deve ser de domínio público, para que cumpram o papel social da Educação em nível superior, contribuindo para que o comprometimento e a qualidade.

Na questão da qualidade, descumprindo sistematicamente o preceito constitucional, os maiores problemas têm sua gênese no Governo Collor, sendo que Velloso (1992) argumenta que “as políticas públicas para o setor educacional não evidenciavam preocupação, seja com a expansão das matrículas ou com a melhoria da qualidade dos serviços ofetardos.” No governo Collor, advogava-se a ampliação da oferta de vagas nas instituições públicas, mas no entanto, o que de fato ocorreu foi um período mais propício à expansão do ensino superior privado. O Conselho Federal de Educação tinha o poder decisório de reconhecimento e credenciamento desses cursos, dando autonomia às universidades de criarem os cursos sem a autorização exigida nas décadas anteriores.

Porém, após o impeachment, várias das atribuições do Conselho ficaram a cargo do próprio Presidente da República Itamar Franco, que decidiu respaldar as decisões do conselho criando uma disputa de poderes e ideologias entre o Chefe de Estado e o Ministro de Estado de Educação, sendo que a questão da qualidade não foi alvo de estudos e análises. Nessa mesma época extingue-se o Conselho Federal de Educação e Implanta-se o Conselho Nacional de Educação, sendo o maior beneficiário dessa decisão o Governo Fernando Henrique Cardoso.

Entre 1996-1999, promulga-se a LDB 9.394/96 e lança o Plano Plurianual (PPA), elaborado pelo Ministro da Educação e sancionado por Fernando Henrique que, de acordo com Corbucci (2004, p. 681) destacava dois pressupostos básicos: “contribuição do setor para a melhoria da qualidade de ensino e formação de recursos humanos qualificados para a modernização do país.” Nesse mesmo governo, surge a preocupação em criar um sistema de avaliação institucional para analisar a qualidade do ensino oferecido pelas instituições de ensino superior em todo país, sobretudo nas universidades e faculdades particulares, sem lhes apontar que caminhos seguir para a melhora que deveriam implementar.

Sguissardi (2004, p. 648) afirma que “a reforma da universidade em qualquer época tem sido um evento co-natural à essência de uma instituição que necessita sobreviver às contradições do avanço das forças produtivas e das novas relações sociais e de trabalho.” Como foi evidenciado nas décadas anteriores, o que realmente acontecia era uma avaliação que não elevava a Educação Superior como bem público, mas como privilégio das elites, distanciando de sua finalidade formativa e sem comprometimento com a autonomia do cidadão brasileiro, contrária a ideologia da Lei 9.394/96 ainda vigente.

Sobrinho (2004, p. 722) acrescenta que em relação às reformas respaldadas na avaliação das instituições para a qualidade, deveriam ser feitas não “a partir de critérios do mundo econômico”, sou seja por adoção de critérios puramente matemáticos, sob a égide de desempenho, eficiência e produtividade. Segundo esse autor, o que deve ser colocado em julgamento é o significado das ações e intervenções sustentadas nos fins sociais da educação, o que exigiria novas posturas tanto do governo federal (MEC) quanto das instituições de ensino superior.

Chegando ao governo Lula, duas inovações são acrescidas quanto ao controle de qualidade destinadas ao ensino superior existentes que é a melhoria dos cursos seqüenciais que segundo Pinto (2004) “a legalidade é de qualquer forma questionável” e a educação à distancia começa que começa a tomar rumos cada vez mais amplos alcançando a graduação, cuja qualidade é por sua vez questionável.

Mesmo assim, Genro (2005), enquanto Ministro da Educação defendia a idéia de que “a resposta a esse processo tem de vir no âmbito de uma reforma da educação superior profunda que tenha capacidade de articular os anseios da comunidade acadêmica por uma reformulação desse nível de ensino com as demandas legítimas das instâncias representativas da sociedade.” Acreditamos que o Governo Federal deva instituir reformas e avaliações institucionais, mas com o intuito de diagnosticar, analisar, orientar, acompanhar, monitorar e assessorar as instituições de ensino superior, oportunizando as melhorias e não meramente avaliando a instituição para averiguação estanque.

Considerações Finais

Ao estabelecer uma estrutura e funcionamento do ensino superior, percebe-se que as universidades necessitam de debates, discussões, propostas de mudanças viáveis, eficácia na melhoria do ensino, comprometimento com a formação de cidadãos aptos à transformar a realidade social. Vale dizer que o caminho que os órgãos e secretarias do MEC têm tomado em relação às reformas tem frisado recorrentemente na questão do acesso de todas as classes sociais ao ensino superior – o que é louvável. Contudo, apenas o acesso sem a garantia da permanência ou o viés da formação com qualidade, estaria voltada para a mera diplomação e não para a transformação da sociedade brasileira.

Referências

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